Veřejné zakázky v době pandemie covidu-19

Úvod

Svět veřejných zakázek v době onemocnění Covid-19

Doporučující stanoviska

Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES (dále jen "Směrnice") pamatuje a upravuje mimořádné situace. Ustanovení Směrnice by nemělo být v rozporu s používáním a prosazováním ochranných opatření souvisejících se zdravím a lidskými životy. Zároveň je ale nutné zdůraznit, že veškerá opatření musí být současně v souladu se zakládajícími smlouvami EU. V případě, že dojde k pandemii, jako byla ta covidu-19, lze využít ustanovení Směrnice, která umožňují rychlejší a méně formální proces nákupu.[3]

Evropská komise si byla této mimořádné a naléhavé situace vědoma, a proto vydala Pokyny k používání rámce pro zadávání veřejných zakázek v mimořádné situaci související s krizí způsobenou covidem-19 (dále jen "Pokyny"). V rámci těchto Pokynů Evropská komise doporučovala v době pandemie využívat tři způsoby zadávání veřejných zakázek:

• alternativní řešení a zapojení trhu,
• použití zrychleného postupu,
• jednací řízení bez uveřejnění.[4]

Alternativní řešení a zapojení trhu

Pro účely naplnění cesty alternativního řešení a zapojení trhu je možné zvolit zejména dva postupy, a to formou rámcové dohody nebo změny smlouvy. Následně Evropská komise v Pokynech nechala částečně veřejným zadavatelům volnou ruku. Evropská komise upozornila, že nejdůležitější bude v rámci využívání této cesty komunikace mezi veřejným zadavatelem a potenciálním dodavatelem. V případě nejvyšší naléhavosti je možné využít i cesty přímého zadání veřejné zakázky.

(A) Použití rámcových dohod

Jednou z možností, jak zajistit hospodářskou soutěž v době pandemie covidu-19 bylo využití rámcových dohod, které umožní urychlit nutné dodávky zboží. Rámcová dohoda nebo více na sebe navazujících rámcových dohod zajistí lékařským zařízením zvládat mimořádnou situaci a zajistit obnovu nutných dodávek materiálu, které vyžadují rychlé dodání při vyčerpání z důvodu neočekávaného vývoje situace vezdravotnictví, stejně tak jak tomu bylo i v době pandemie.[5]

Nejvyšší soud ČR ve svém rozhodnutí judikoval skutečnost, že "tzv. rámcová smlouva nezakládá závazkový vztah, pohledávky a závazky smluvních stran z ní tudíž nevznikají. Význam rámcové smlouvy spočívá v tom, že strany tam, kde předpokládají dlouhodobější obchodní vztah, stanoví jejím prostřednictvím základní pravidla, jimž budou podléhat všechny konkrétní (tzv. realizační) smlouvy na jejím základě v budoucnu uzavřené, nebude- li v té či oné realizační smlouvě ujednáno jinak. Rámcová smlouva tak nemá jiný význam (jinou funkci), než že stanoví smluvní podmínky následně uzavíraných konkrétních, realizačních smluv, tj. vtom či onom rozsahu předurčuje jejich obsah." Uvedené musí mít zadavatel při zřizování rámcových dohod na paměti. Současně nesmí ani zapomínat na skutečnost, že rámcová dohoda musí již od počátku stanovit maximální počet množství dodávek nebo služeb, které mají být zadané prostřednictvím jednotlivých zakázek.[7][6]

Rámcové dohody poskytují možnost zajistit zejména v době nepředvídatelného stavu pandemie urychlení dodávek a zajištění dodávek ve výši nad běžnou míru ve srovnání s normálním stavem. Nevýhoda spočívá vmožném omezení okruhu účastníků a případné vyšší jednotkové ceně za dodávku. Právě ve zdravotnictví je celkem běžným stavem, že dochází k nepředvídatelným situacím, na jejichž základě je nutné zadávat veřejnézakázky v závislosti na vývoji případu, jako je například sezona chřipek, sezona epidemií apod. Řešením nepředvídatelných situací jsou rámcové dohody.[8]

(B) Změna smlouvy

Další možností, jak ulehčit v době pandemie veřejným zadavatelům je zvolit cestu změny smlouvy. Směrnice umožňuje měnit smlouvy a rámcové dohody bez nového zadávacího řízení, v případě, že jsou splněny níže uvedené podmínky:

1. změna musí být vyvolána okolnostmi, které pečlivý zadavatel nemohl předvídat;
2. změna nemění celkovou povahu zakázky;
3. případné zvýšení ceny není vyšší než 50 % hodnoty původní zakázky nebo rámcové dohody.[9]

Takovou potřebu změny lze využít v případě hospodárnosti zadavatele, kdy zadavatel usoudí, že je pro něj ekonomicky výhodnější setrvat ve stávajícím závazku než zahajovat nové řízení. Na uvedené odkazuje i preambule Směrnice: "Veřejní zadavatelé mohou čelit vnějším okolnostem, které nemohou předvídat při zadávání veřejné zakázky, zejména pokud plnění veřejné zakázky pokrývá delší časový úsek. V takovém případě je nezbytná určitá míra flexibility pro přizpůsobení veřejné zakázky těmto okolnostem, aniž by muselo být zahájeno nové zadávací řízení. Pojem nepředvídatelné okolnosti se týká okolností, jež nemohl veřejný zadavatel předpokládat ani přes přiměřeně pečlivou přípravu zadávacího řízení na původní veřejnouzakázku při zohlednění jemu dostupných prostředků, povahy a vlastností konkrétního projektu, osvědčených postupů v dotčené oblasti a potřeby zajistit vhodný poměr mezi zdroji vynakládanými na přípravu zadání veřejné zakázky a její odhadovanou hodnotou."[11][10]

V době pandemie český Úřad pro ochranu hospodářské soutěže doporučoval zvážit využití změny smlouvy ve smyslu užití ustanovení zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, konkrétně § 2913 odst. 2 uvedeného zákona. V době pandemie covidu-19 bylo nutné zkoumat skutečnost, jestli nemožnost plnění byla v příčinné souvislosti s onemocněním covidem-19, a to tak, že tato okolnost byla ze strany zadavatele nepředvídatelná, nedala se odvrátit či jiným způsobem překonat. Nejen veřejné zakázky, ale obecně smluvní ujednání jsou postavena primárně na principu pacta sunt servanda, strany smlouvy by se měly vždy snažit smlouvu dodržet a zajistit plnění dle ujednané smlouvy.[12]

(C) Přímé zadávání

Jednou z dalších možností, jak zajistit dodávky materiálu v době pandemie covidu-19, bylo nevyužití jednacích řízení. Evropské komise veřejným zadavatelům v určitých naléhavých případech bylo doporučovala přímo oslovit potenciální dodavatele. Ovšem myšlenka Evropské komise byla širší. Evropská komise doporučovala zadavatelům jmenovat zástupce s přímou znalostí trhu, který by zajistil dodávky a kontaktoval potenciální dodavatele za účelem zvýšení nebo obnovení výroby. Výsledkem mělo být přeorganizování nebo obnovení výroby osobních ochranných pomůcek a zdravotnických prostředků.[13]

Řada společností v Evropě začala bojovat s pandemií covidu-19 a přeorganizovala a upravila svou výrobu tak, aby uspokojila poptávku po v té době nutném zboží. Společnosti zejména začaly vyrábět ochranné pomůcky, dezinfekční a zdravotnické prostředky. Lihovary se proměnily ve výrobny dezinfekce, textilní společnosti ve výrobny masek. Evropská komise v rámci přeměny směřovala žádosti k Evropské normalizační organizaci, která na to poskytla volně všem jednotné normy pro obličejové masky a další ochranné prostředky. Komise současně urychlila schvalovací proces základních výrobků. Komise taktéž byla nápomocna při přizpůsobování (přeměně) výrobních linek jednotlivých společností, a to tím, že vydala pokyny pro oblasti osobních ochranných prostředků, čistících a dezinfekčních prostředků na ruce a 3D tisk. Díky vydaným pokynům ze strany Komise se zvýšila výroba jednotlivých společností, a zejména se sjednotila výroba všech společností dle pravidel a norem EU. Podniky v EU díky své solidaritě společně dokázaly částečně zabezpečit poptávku lidí po ochranných pomůckách. "Švédská společnost H&M využila svého dodavatelského řetězce a začala vyrábět ochranné pomůcky, včetně roušek, rukavic a plášťů, a dodává je bezplatně státní správě nejpostiženějších zemí." Nebo největší polská rafinerie a prodejce benzinu PKN Orlen přestavěla své výrobní linky a začala vyrábět dezinfekční prostředky na ruce, podobně tak učinila i německá kosmetická společnost Beiersdorf nebo italský producent likérů Canelli.[16][15][14]

Tento článek byl vypracován v rámci projektu Studentské grantové soutěže Univerzity Palackého v Olomouci č. IGA_PF_2022_025 s názvem Změny soutěžního práva v souvislosti s pandemiíCOVID-19 a jejich budoucnost.

SIMAP. Informační systém pro veřejné zakázky. In: simap.ted.europa.eu [online]. [cit. 2022-03-26]. Dostupné z: https://simap.ted.europa.eu/cs_CZ/web/simap.[1]

SIMAP. Informace o evropských veřejných zakázkách. COVID-19-related tenders. In: simap.ted.europa.eu [online]. [cit. 2022-03-26]. Dostupné z: https://simap.ted.europa.eu/cs/covid-related-tenders.[2]

Application of public procurement rules during the COVID-19 crisis from the perspective of the European Union's Procurement Directives and the Government Procurement Agreement. In: Sigmaweb.org [online]. 8. 4. 2020 [cit. 2022-03-26]. Dostupné z: https://www.sigmaweb.org/publications/Public-procurement-COVID-19-crisis-SIGMA-April-2020.pdf.[3]

BEUTER, Rita. EU public procurement policy in the context of COVID-19. In: eipa.eu [online]. August 2020 [cit. 2022-05-08]. Dostupné z: https://www.eipa.eu/publications/briefing/eu-public-procurement-policy-in-the-context-of-covid-19/.[4]

Application of public procurement rules during the COVID-19 crisis from the perspective of the European Union's Procurement Directives and the Government Procurement Agreement. In: Sigmaweb.org [online]. 8. 4. 2020 [cit. 2022-03-26]. Dostupné z: https://www.sigmaweb.org/publications/Public-procurement-COVID-19-crisis-SIGMA-April-2020.pdf.[5]

Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 29. 9. 2014, sp. zn. 29 ICdo 26/2012.[6]

Rozsudek ze dne 19. 12. 2018, Autorita Garante della Concorrenza e del Mercato - Antitrust a Coopservice, C-216/17.[7]

Application of public procurement rules during the COVID-19 crisis from the perspective of the European Union's Procurement Directives and the Government Procurement Agreement. In: Sigmaweb.org [online]. 8. 4. 2020 [cit. 2022-03-26]. Dostupné z: https://www.sigmaweb.org/publications/Public-procurement-COVID-19-crisis-SIGMA-April-2020.pdf.[8]

Čl. 72 odst. 1 písm. c) Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES. Úř. věst. L 94, 28. 3. 2014, s. 65 an.[9]

ŠEBESTA, M. - NOVOTNÝ, P. - MACHUREK, T. - DVOŘÁK, D. a kol. Zákon o zadávání veřejných zakázek. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2022, s. 1318-1347.[10]

Preambule čl. 109 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES. Úř. věst. L 94, 28. 3.[11]

Stanovisko ÚOHS k možným změnám závazků smluv v době koronavirové nákazy. In: uohs.cz [online]. 8. 4. 2022 [cit. 2022-05-21]. Dostupné z: https://www.uohs.cz/cs/informacni-centrum/tiskove-zpravy/verejne-zakazky/2762-sta-novisko-uohs-k-moznym-zmenam-zavazku-smluv-v-dobe-koronavirove-nakazy.html.[12]

BEUTER, Rita. EU public procurement policy in the context of COVID-19. In: eipa.eu [online]. August 2020 [cit. 2022-05-01]. Dostupné z: https://www.eipa.eu/publications/briefing/eu-public-procurement-policy-in-the-context-of-covid-19/.[13]

EUROPEAN COMMISION. Coronavirus: European Solidarity in action. In: ec.europa.eu [online]. 26. 6. 2020 [cit. 2022-05-07]. Dostupné z: https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/coronavirus-response/coronavirus-european-solidarity-action_en.[14]

EVROPSKÁ KOMISE. Koronavirus. Průmyslové podniky EU společnými silami pomáhají evropským občanům. In: ec.europa.eu [online]. Květen 2020 [cit. 2022-05-07]. Dostupné z: https://commission.europa.eu/live-work-travel-eu/coro-navirus-response/coronavirus-european-solidarity-action_en.[15]

Ibidem.[16]